La discusión sobre densificación volvió al centro del debate urbano en Chile. Y no es casualidad. La crisis habitacional, el alto precio del suelo, la expansión periférica y la desigualdad en el acceso a la ciudad obligan a preguntarnos cómo crecer mejor.

Fotos: Gonzalo Undurraga

En el marco del creciente debate sobre densificación surgido tras la consulta pública del MINVU respecto de la modificación a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (OGUC), que pretende flexibilizar la normativa y fomentar una liberación de suelo a través de una densidad equilibrada, asistimos a una exposición convocada por el Centro de Desarrollo Urbano Sustentable, CEDEUS, en una sala abarrotada de público proveniente de municipios, academia y gremios, lo que evidencia la gran preocupación y comprensible incertidumbre que ha generado esta consulta.

La reforma a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) impulsada por el Ministerio de Vivienda busca aumentar la oferta habitacional flexibilizando normas urbanísticas que hoy limitan la construcción de viviendas en áreas consolidadas.

De acuerdo a la OGUC, la densidad se define como “número de unidades (personas, familias, viviendas, locales, metros cuadrados construidos, etc), por unidad de superficie (predio, lote, manzana, hectárea, etc)”. El crecimiento urbano por densificación, lo define como “proceso de urbanización que incrementa la densidad de ocupación del suelo originado por la subdivisión predial o por aumento de su población o edificación”. [Art. 1.1.2.].

La propuesta de la actual autoridad apunta, entre otras medidas, a reducir el coeficiente que transforma densidad en número de viviendas —pasando de 4 a 2 habitantes por unidad, e incluso a 1 en vivienda económica cercana al transporte público— y flexibilizar herramientas como el “conjunto armónico”, permitiendo en la práctica duplicar o incluso triplicar la cantidad de viviendas posibles en un terreno sin necesidad de modificar un Plan Regulador Comunal.

Supongamos un lote de una superficie de 1750 m2, de 35 X 50 m. Si el PRC de la comuna nos dice que la densidad bruta máxima es de 300 habitantes por hectárea, deberemos calcular cuantos habitantes caben en el predio y luego podremos saber cuantas viviendas. Para esto debemos agregar a la superficie del lote, la superficie del “espacio público adyacente”, que es la superficie que hay del frente del predio al eje de la calzada. En este caso serán 35 X 10 m., suponiendo que hay 10 m. hasta el eje. Son 350 m2. Por tanto la superficie bruta es de 1750 + 350 =2.100 m2. Para calcular la densidad exigida por el PRC debemos calcular de la siguiente forma: 300 X 2100 / 10000 = 63 habitantes.

Si el resultado son 63 habitantes, esto debo dividirlo por 4, ya que el Artículo 2.1.22 de la OGUC indica que el coeficiente de personas por vivienda es 4. Esto me arroja 15,75 viviendas.

El cambio propuesto es simple: como el último censo ha demostrado, en nuestro país el coeficiente de habitantes por familia a descendido drásticamente (algo que ocurre a nivel global), por tanto la modificación cambia el coeficiente de 4 a 2. Esto implica que en nuestro lote, donde caben 63 habitantes, ahora en vez de construir 15,75 viviendas podré construir el doble.

El objetivo es evidente: producir más vivienda y hacerlo rápido. Un objetivo que responde a un diagnóstico compartido, que es el de la necesidad de aumentar y mejorar el acceso a la vivienda incentivando la oferta, bajo la premisa de reducir el costo de suelo y aumentar la capacidad de financiamiento. El problema es que la ciudad no funciona únicamente a partir de incentivos normativos.

Durante el seminario organizado por el CEDEUS, el investigador Diego Gil planteó un punto fundamental que muchas veces queda fuera del debate público: la regulación urbana no es neutral. Al definir quién puede construir, dónde, cómo y con qué intensidad, distribuye valor urbano, oportunidades y también impactos.

La tensión es conocida y existe en prácticamente todas las ciudades del mundo. Por un lado, comunidades y municipios que buscan resguardar calidad de vida, infraestructura y cohesión barrial. Por otro, desarrolladores que intentan maximizar el potencial de los suelos y responder a la demanda habitacional. Y entre ambos, un Estado que necesita acelerar la producción de viviendas para enfrentar una crisis urgente.

El problema aparece cuando se intenta resolver esta complejidad mediante una fórmula única aplicada desde el nivel central. La investigación presentada por Gil sobre el Área Metropolitana de Santiago muestra algo particularmente revelador: entre 2009 y 2019 las comunas se volvieron más restrictivas en sus normas urbanísticas. ¿Por qué? Porque buena parte de las regulaciones actuales son una reacción a procesos de densificación mal resueltos, detonados en gran medida tras el fenómeno de los llamados “guetos verticales” en Estación Central. La ciudad reaccionó restringiendo alturas, densidades y constructibilidad porque los instrumentos existentes no lograron equilibrar crecimiento urbano con calidad urbana.

Ese antecedente es clave. La pregunta ya no es si densificar o no densificar. La pregunta es cómo hacerlo.Y justamente ahí aparece una discusión mucho más interesante que la simple liberalización normativa: la densificación equilibrada, lo que desde el MINVU también se entiende como un propósito. Revisando el documento “Guía referencial para una Densificación Equilibrada”, del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU – 2020), hay claves interesantes.

El documento del CNDU propone un enfoque distinto al de una habilitación homogénea y generalizada. Lo que plantea es que densificar requiere relación con el espacio público, con la infraestructura existente, con la morfología urbana y con acuerdos construidos localmente. No propone frenar la densificación; propone gobernarla mejor. La guía introduce conceptos fundamentales: densificación armónica, eficiente, equitativa y cohesionada. Propone herramientas concretas para lograrlo, utilizando mecanismos existentes en la legislación chilena, como las normas urbanísticas condicionadas o incentivos asociados a mejoras urbanas.

Si un proyecto quiere más altura o más intensidad, debe aportar también más ciudad. Eso puede significar apertura de espacios privados al uso público, mejoramiento del espacio peatonal, generación de áreas verdes, integración de equipamientos o fortalecimiento de la infraestructura urbana.

Esquema sobre densificación equilibrada. Fuente: Guíe referencial para la densificación equilibrada CNDU, 2020.

En otras palabras, el aumento de rentabilidad urbana debe venir acompañado de una mejora proporcional en el entorno colectivo. La guía también recupera una idea histórica del urbanismo chileno: la relación entre altura de edificación y ancho del espacio público. Durante décadas, la ciudad entendió que la forma urbana debía guardar cierta armonía entre el volumen construido y la capacidad real del espacio público para absorberlo. Esa relación se perdió progresivamente, reemplazada por regulaciones más abstractas y muchas veces desconectadas de la experiencia urbana cotidiana. Lo interesante es que este enfoque no depende únicamente de prohibir o permitir más metros cuadrados. Depende de deliberar territorialmente. Y ahí probablemente está el corazón del problema actual.

La reforma a la OGUC parece asumir que la principal barrera para producir vivienda es la excesiva regulación local. Pero si algo han demostrado las ciudades chilenas en las últimas décadas es que la falta de legitimidad urbana también produce bloqueo. Cuando las comunidades sienten que las transformaciones ocurren sin acuerdos, sin infraestructura adecuada o sin considerar la identidad de los barrios, la reacción inevitable es la restricción.

La densificación impuesta desde arriba puede acelerar proyectos en el corto plazo, pero también puede deteriorar la gobernanza urbana en el largo plazo.

Chile necesita densificar. Necesita acercar vivienda a transporte, servicios, empleo y oportunidades. Necesita frenar la expansión periférica y aprovechar mejor la infraestructura existente. Pero también necesita entender que la ciudad no se construye únicamente desde decretos o coeficientes normativos.

La buena planificación urbana no consiste en elegir entre crecimiento o calidad de vida. Consiste precisamente en hacer compatibles ambas cosas.

Porque densificar no es simplemente construir más. Es construir mejor ciudad.